中国木材经营加工许可制度改革何处走
在大范围、强力度的简政放权背景下，一项执行了近30年的林产加工业行政审批制度被推到了十字路口。 1986年，我国开始执行木材经营加工许可制度，成为木材加工准入的“有形之手”。近30年来，这项制度在规范木材经营行为、有效保护和合理利用森林资源方面发挥了重要作用。但现如今，我国林业产业格局和市场经济环境都发生了巨大变化，这项制度还能适应这些改变吗？ 5月下旬至6月中旬，国家林业局成立了由计财司、政法司、资源司、经研中心组成的调研组，先后对广东、广西、山东、江西四省区展开调研，在各方观点的碰撞与交锋中，关于这项制度的改革正在酝酿破茧。 保留 重源头岂能轻监管？ 调研中，对于木材加工许可制度应当保留的意见呈大多数。主要的担忧是，一旦放开，会不会造成木材加工企业的无序扩张，一哄而上？ 最有发言权的当属广东。 2013年，广东在全国率先取消了木材经营加工学许可制度。但事实证明，一年来，广东木材加工企业呈现出无序扩张的趋势。广东省林业厅副厅长杨胜强介绍，大部分新增木材加工企业布局不合理、规模小、技术含量不高、生产能力水平低，并且多数为木材消耗量大、附加值低的初级粗加工企业，达不到节能减排和增加效益的要求。广东省河源市林业局有关负责人介绍，河源市政府2007年对木材经营加工企业进行清理整顿，到2012年底，保留木材经营加工企业192家，但2013年取消林业部门对木材经营加工许可审批后，一年内工商部门核发新增木材经营加工企业135家，几年来清理整顿工作成效付之东流。 更为重要是，这项制度的取消给森林资源管理带来很大压力。由于林业主管部门并不掌握企业的相关情况，监管没有抓手，木材加工企业的增多助长了乱砍滥伐，严重威胁到广东森林生态安全。《中国绿色时报》记者了解到，2013年，广东非法收购、运输木材案件有3951件，同比增加1327起，增幅达50.6%。 另外，山东林业部门认为，从安全生产和森林病虫害防治的角度来说，木材经营加工许可也很有必要保留。 一些江西、山东的企业代表也认为，目前人造板行业已经出现严重的产能过剩，这项许可制度不但应该保留，而且应该加强，提高行业门槛，维护合理的经营和竞争秩序。 关于这项政策发挥的资源管理作用越来越小的争议，山东省林业厅产业处处长岳炳勋认为，效果小并不是制度有问题，而是执行不到位。山东省临沂市副市长尹长友认为，只许可不监管等于没许可，只有和监管配合，才能更好地发挥这项制度的本来作用。 取消 无许可等于无门槛？ 在简政放权的大背景下，这项行政许可确实面临着巨大的压力和争议。在调研中，也有不少人认为应该取消这项政策，简化企业审批手续，顺应行政审批制度改革的潮流。 广东东莞的代表就认为，即便可能短期内会出现企业增多的现象，但是并没有到不可控的程度，可以通过加强其他管理扭转这一局面。在广东惠州，从放开一年多的实践看，并没有出现木材加工厂一哄而上的局面，反而有部分加工厂因经营困难而停产，当地林业部门认为，木材加工业同样受市场经济的影响，接受市场的调节，不可能无限扩张。广西贵港市林业局也认为，应该像广东一样，取消木材经营加工许可审批，能够激发社会投资和创业活动，促进非公有制经济跨越发展。取消之后，将这部分职能和监管交给市场，林业部门集中精力做好其他。 山东省林业厅规划处的田红认为，在木材加工经营的管理中，应明确定位林业的职责。她认为，没有许可不代表没有门槛，不代表没有监管，林业部门对于加工企业的监管应该抓住“牛鼻子”，也就是在源头管住木材来源合法性。 对于取消之后如何监管，江西有代表认为，可以通过负面清单和产业发展指导目录的方式，对企业进行科学引导和门槛设置，从操作和执行方面来说，或许比许可制度审批更加有效。 改革 分类管还是一刀切？ 虽然关于保留还是取消的意见并不统一，但有一点可以完全达成一致，那就是不论去留，都应该对现有的木材经营加工许可制度和监管政策进行完善和改革。 山东省林业厅副厅长亓文辉认为，木材加工许可建立一个体系很不容易，应该积极主动地去完善，而不是轻易放弃。关于如何推动森林资源保护和有效合理利用，他认为，应该加强顶层设计，从全局推动行业转型升级，引导木材经营加工企业从竹木初级加工向生产能力较好、技术含量较高、木材精深加工的规模化方向发展。 江西有代表认为，这项政策不能搞一刀切，应该分类管理，资源富集区和加工为主地区应该有不同的政策；对于有自主建设原料林基地的企业来说，只需要控制采伐总量，可以对加工许可审批进一步放开。 国家林业局发展规划与资金管理司副司长、全国木材行业管理办公室主任孙建认为，结合我国林情和木材加工业行业发展情况，目前还没有到完全放开的阶段，市场还不具备合理配置资源的条件，但是这项政策已经不能适应木材加工业的发展和资源保护的要求，确实到了不得不改革的时候。他认为，在简化手续、减免收费、分级审批等方面，木材加工经营许可制度还有很多可以改进的空间。同时他也表示，源头的监管成本最低，成效最好，但是也要加强事中和事后的监管。 对于这项制度何去何从的调研还在继续，但关于木材经营加工制度改革的探索却已经起程。
